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    我國政府采購制度改革新思路
      來源:中國財經報
      
      
      
      國際金融經濟危機,使政府采購得到國內外前所未有的廣泛關注。作為政府克服經濟衰退的主要手段之一,政府采購在穩定經濟上發揮了不可替代的作用。政府采購不僅是政府應對經濟危機的重要措施,而且在我國經濟社會發展進程中還將繼續發揮作用,因此我們有必要認真考慮政府采購的制度完善問題。
      
      
      
      1.我國政府采購制度正處于從初創實踐走向完全中國化的轉折時期。新世紀以來實施《政府采購法》和《招標投標法》的經驗,以及對發揮政府采購政策功能的探索和在克服國際金融危機影響保持經濟穩定采取的應急措施這3個重要方面,為實現政府采購的制度轉折提供了充分的現實實踐基礎。中國式問題在上述3個方面得到比較全面系統的顯現,也為建設完全中國本土化的政府采購制度提供了條件和可能。
      
      
      
      2.世界貿易組織的政府采購貿易自由化制度并不是我國政府采購制度的發展方向。因為在我國的經濟社會發展中政府的主導作用是不可或缺的,我國在制度建設上不可能完全排斥公共政策在政府采購領域的作用,至今也沒有哪一個經濟大國放棄了這一作用。即使我國加入世界貿易組織的《政府采購協定》后,也將長期實行雙軌制。該國際協定只在中國承諾開放的領域和范圍內適用,沒有開放的部分將繼續適用我國原來的制度和法律。我國政府采購與國際貿易自由化及其相關國際協定的關系,將一直受我國經濟社會發展模式和政府在發展中作用的支配和約束。
      
      
      
      3.政府采購制度完善的方向,應當是充分發揮政府采購公共政策工具的作用。其作用主要包括執行國家的科技政策、環境政策、能源政策、產業政策、教育政策、醫療政策、國防政策和對外經濟貿易政策等,而不應當局限在提高政府采購資金使用效益的狹隘范圍內。通過政府采購執行這些公共政策,是政府以經濟方法干預市場運行、推動經濟社會科學發展的主要途徑之一。
      
      
      
      但是從現行制度上看,《政府采購法》最初的立法宗旨重在提高財政性采購資金的使用效益上,公共政策工具作用被置于附屬性或者服從性的位置。由于受資金使用效益原則支配和約束的原因,《政府采購法》規定的制度并不能完全適應執行公共政策的需要,并有可能成為發揮政府采購公共政策工具作用的制度障礙。因此,我們必須高度重視現行政府采購制度的改革問題,建立一個執行公共政策為主導的,充分利用市場競爭方法和保證采購行為廉潔的政府采購制度。舉例來說,作為現行政府采購主要組織形式的集中采購機構就應當重新定性和定位。它應當是代表一級人民政府執行國家采購政策的單位,具有本級人民政府采購人的法律地位,而不再是購進物最終使用單位的商業代理人。
      
      
      
      4.構建政府采購新體系,優化政府采購整體結構,把各個部門和各級地方的政府采購統一在國家整體發展政策之下,是完善和改革現行政府采購制度的前提和基礎。軍事采購和公共服務采購,是《政府采購法》實施以后迅速成長起來的政府采購新領域。如果不包括那些使用外國政府資金和國際組織資金的采購的話,我國政府采購新體系就應當由政府終端消費和公共服務、公共工程和重大裝備、軍事后勤和裝備三部分組成,把它們在制度上整合起來,共同發揮執行公共政策、促進經濟社會發展的作用,可以構成國家利用經濟方法調控市場的有力手段。在此分類基礎上,構建體現各類采購特點的采購組織、采購方式和國家監管的法律制度。立法經驗表明,脫離我國政府分部門和分級別管理特點的政府制度設計,總是會遇見難以克服的障礙,所以我們必須找到克服這一矛盾的新基點。
      
      
      
      5.政府采購活動方面的制度改革和完善,應當是優化合同訂立方式的結構,大幅增加對合同履行的規制。在合同訂立方面,招標競爭方式應當是基礎性方式,而不是絕對性的普遍方式。因為實行公開招標的假設并不總是普遍存在,例如信息完全不對稱、純粹的技術經濟標準和可表述的技術規格、穩定的市場價格和技術狀態。在這些假設不能成立的情況下使用這種方式,將造成對公共資源和私人資源的極大浪費,也無助于達到政府采購的政策目標,例如技術創新和軍事采購在許多情形下并不適宜采用公開招標方式。所以我們應當根據采購種類的特點,確定使用公開招標、其他競爭方式和非競爭方式的合理結構。
      
      
      
      以前政府采購的制度建設重心是在合同的訂立上,合同履行制度一直沒有得到應有的關注,這是制度不發達、不完善和初級階段的體現,將極大地影響政府采購政策功能的發揮。合同履行的制度,包括監督、中止、變更和解除,以及合同履行結果的評價、驗收與合同履行的終結。對此政府采購立法規定的越少,就意味著適用民事合同規則的范圍越大。由于民事合同規則與執行公共政策功能的政府采購合同宗旨很難契合,所以政府采購合同履行規則的不充分將有害于政府采購執行公共政策的功能。(清華大學公共管理學院教授 于安 )
      
      
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